Amnesty international

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Menschenrechte

Zwischen Recht und Gesetz
Eine Retrospektive auf amnesty international

von Helmut Oberdiek

amnesty international gilt als die Menschenrechtsorganisation schlechthin. Dabei bezieht sich die Gefangenenhilfsorganisation nur auf einen Teil von Menschenrechtsverletzungen: Sie unterstützt gewaltfreie politische Gefangene und tritt gegen Folter und Todesstrafe ein. Diese Beschränkung macht die Arbeit effektiv, bringt ai aber auch Kritik ein.

Als der englische Rechtsanwalt Peter Benenson am 28. Mai 1961 eine Anzeige in »The Observer« veröffentlichte, konnte er nicht wissen, dass er damit den Grundstein für die amnesty international (ai) gelegt hatte. Konkret ging es ihm um die Freilassung von zwei Portugiesen, die zu 7 Jahren Haft verurteilt worden waren, weil sie in einer Kneipe auf die Freiheit angestoßen hatten. Benenson's Aufruf für eine Amnestie verfolgte die Idee einer weltweiten Freilassung aller »Meinungstäter« (der englische Begriff »prisoners of conscience« wird nach der Definition von amnesty international mit »gewaltfreie politische Gefangene« übersetzt). Dies haben Benenson und die aus seiner Idee entstandene Organisation auch in nun fast 40 Jahren nicht erreicht. Dennoch: ai ist mit etwa 1 Million Mitgliedern in 105 Staaten unbestritten zur größten Nicht-Regierungs-Organisation (NRO) der Welt herangewachsen, die sich allein im Jahr 1997 für mehr als 10.000 namentlich bekannte Opfer von Menschenrechtsverletzungen eingesetzt hat.

Für »Meinungstäter« ...

Benenson ging es nicht ausschließlich um die Freilassung von »Meinungstätern«, sondern um die Gewährung fairer Gerichtsverfahren. Westliche Länder wurden zu einer großzügigen Auslegung der Asylpraxis aufgefordert, damit die von Haft bedrohten »Verfechter von friedlichen Ideen« dort Zuflucht suchen konnten. Das »Mandat«, wie die in den folgenden 6 Monaten nach der Initialzündung erarbeiteten Ziele von ai genannt werden, haben den ursprünglich gesteckten Rahmen etwas erweitert. Die im Grundsatz bis heute gültige Beschränkung der Arbeit auf einen engen Ausschnitt der Menschenrechte der ersten Generation (Rechte des Individuums gegenüber der Staatsmacht) bleibt aber bestehen. Begründet wird diese Beschränkung vor allem mit der Effektivität der Arbeit: »ai geht es darum, konkrete Resultate zu erzielen und für die Opfer von Menschenrechtsverletzungen tatkräftige Hilfe zu organisieren. Um diesem Anspruch gerecht werden zu können, hat die Organisation von Beginn an in ihrer Arbeit Grenzen gesetzt und sich einen festumrissenen Auftrag gegeben (...). Im Laufe der Jahre hat sich das Arbeitsgebiet erweitert: die Änderung der staatlichen Verfolgungsmethoden machte es nötig, z.B. das "Verschwindenlassen" und staatliche Morde in das Aufgabengebiet einzubeziehen.« Bei näherem Hinsehen ist die Erweiterung des Arbeitsgebietes aber lediglich eine Interpretation des in den Grundfesten unveränderten Mandats, denn wer prinzipiell gegen die Todesstrafe ist, muss sich selbstverständlich auch gegen Hinrichtungen wenden, die nicht von einem Gericht angeordnet sind (die sogenannten »extra-legalen Exekutionen«) und eine Hinrichtung auch dann anprangern, wenn nicht einmal eine Leiche zurückgelassen wurde (wie es beim »Verschwindenlassen« der Fall ist).
Mit der Konzentration auf die Lage von Gefangenen hat ai sicherlich den »attraktivsten« Bereich der Menschenrechte zu ihrem Arbeitsgebiet gemacht. Dies kann für etliche Menschen eine Art von Politikersatz oder eine Form von Internationalismus bedeuten, da gerade unter faschistischen Regimen oder Diktaturen Oppositionelle die Art von Gefangenen darstellen, für die sich ai in besonderem Maße einsetzt. Denn der »Gefangenenhilfsorganisation« geht es nicht um alle Gefangenen und auch nicht um den gesamten Katalog von Menschenrechten, wie sie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, der Internationalen Konvention zu bürgerlichen und politischen Rechte (IKBPR) oder der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) festgeschrieben sind. Die Organisation beruft sich zwar ausdrücklich auf diese und andere internationale Abkommen, bleibt jedoch an einigen Punkten hinter diesen Vereinbarungen zurück, um auf der anderen Seite über sie hinauszugehen.

und für gewaltfreie »Politische«

Erstens erkennt ai »Meinungstäter« nur dann als solche an, wenn sie keine Gewaltakte begangen und sich nicht für Gewalt eingesetzt haben. Kriegspropaganda oder Rassenhass werden ausdrücklich ausgeschlossen. Diese Bedingung ist in keiner der internationalen Vereinbarungen zu finden. Zweitens setzt sich ai nur für politische Gefangene ein, während internationale Abkommen allen Menschen das Recht auf faire Gerichtsverfahren zusichern - und dies unabhängig davon, ob sie Gewalt angewendet bzw. sich dafür ausgesprochen haben oder nicht. Drittens stimmt ai nur in Bezug auf Folter mit den internationalen Abkommen darin überein, dass es hier weder Ausnahmen geben noch ein Unterschied zwischen politischen und unpolitischen (den »gewöhnlich« kriminellen) Gefangenen gemacht werden darf. Nach Artikel 15 der EMRK gehört das Folterverbot zu jenen Vorschriften, die auch im Kriegsfall nicht außer Kraft gesetzt werden dürfen.
Im vierten und letzten Punkt unter den Zielen von ai ist die Organisation dagegen über internationale Menschenrechtskonventionen hinausgegangen. Diese fordern zwar das Recht auf Leben, räumen den Mitglieder-Staaten jedoch das Recht ein, gerichtlich verhängte Todesstrafen zu vollstrecken. Die uneingeschränkte Opposition von ai zur Todesstrafe und zu jeder Form von Exekution kann nicht mit Bestimmungen aus internationalen Vereinbarungen begründet werden. Zaghafte Schritte in diese Richtung, wie das Protokoll 6 zur EMRK, die die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten vorsieht, können nur zur Stützung der Argumente auf Seiten von ai benutzt werden. Es gibt innerhalb von ai sicherlich Mitglieder und Sektionen - gerade in der 3. Welt - die die Ablehnung der Todesstrafe lieber aus dem Mandat gestrichen haben würden, aber ein wirklicher Disput um die Zielsetzungen der Organisationen findet nach vielen Jahren der Debatte praktisch nicht mehr statt.
Die vier Ziele der Organisation haben seit der Gründung keine Veränderung erfahren, mussten jedoch für viele Unterpunkte immer neu geklärt werden. ai hat beispielsweise keine Definition der Folter. Infolgedessen musste in besonderen Fällen (wie z.B. bei der Isolationshaft der RAF-Gefangenen) erst durch gesonderte Studien festgestellt werden, ob ai dies als Folter oder grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung ansieht und sich für diese Gefangenen einsetzen kann. Die Beschlüsse auf den im 2-jährigen Rhythmus stattfindenden Treffen der Internationalen Ratstagung (International Council Meeting) bargen in den 90er Jahren eher die Gefahr der weiteren Einschränkungen als eine Erweiterung der Zielsetzungen. Bis dahin war längst geklärt, Kriegsdienstverweigerer als gewaltfreie politische Gefangene anzuerkennen, obwohl in Sektionen von Ländern, die aus Sicherheitsgründen an einer allgemeinen Wehrpflicht meinten festhalten zu müssen, dieses Bekenntnis als »wenig öffentlichkeitswirksam« bzw. als »Schädigung des Ansehens« bezeichnet wurde. Ähnliche Argumente wurden ins Feld geführt, als es darum ging, ob Homosexuelle auch dann als »Meinungstäter« anzusehen seien, wenn sie nicht wegen des Verteilens von Flugblättern gegen die Diskriminierung von Schwulen und Lesben, sondern für ihre sexuelle Praxis inhaftiert werden. Gerade die von ai stark hofierten Sektionen in den sogenannten Entwicklungsländern konnten sich nur widerwillig damit abfinden, dass ihre Organisation angeblich zum Fürsprecher von »Perversen« wurde.

Beschlüsse 1991

1991 wurden die internen Debatten beendet, indem ein Beschluss zu Schwulen und Lesben gefällt und ebenfalls die Neuerung eingeführt wurde, dass ai sich auch gegen Menschenrechtsverletzungen durch bewaffnete Oppositionsgruppen einsetzt. Bis dahin galt die Regelung, dass ai sich nur dann mit solchen Vorkommnissen befasst, wenn die gewaltbeführwortende Organisation faktische Regierungsgewalt in einem bestimmten Gebiet über eine Bevölkerungsgruppe ausübte, d.h. quasi Regierungs-Organisation war. An diesem Punkt stand ai in dem Dilemma, sich entweder von den Regierungen Einseitigkeit vorwerfen lassen zu müssen, weil sie sich z.B. gegen die Folter von Angehörigen bewaffneter Oppositionsgruppen wandte, aber nichts zu deren »Terror« sagte. Demgegenüber stand und steht die Kritik von Oppositionellen, die nicht verstehen, warum ai nichts zu berechtigter und unberechtigter Gewalt sagt.
Der Grundsatz von ai, sich nicht durch Regierungen oder Interessensgemeinschaften wie Gewerkschaften oder politische Parteien finanzieren zu lassen, besteht zwar nach wie vor. Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Kreise sich nicht für Verfolgte in anderen Ländern einsetzen könnten. Bilaterale oder multilaterale Kontakte werden als eine Möglichkeit gesehen, auf die Menschenrechtssituation in bestimmten Ländern Einfluss zu nehmen. Die Frage, inwieweit Unternehmerverbände (wie TÜSIAD in der Türkei) eine positive Rolle bei der Menschenrechtsarbeit übernehmen können, weil eine schlechte Menschenrechtslage z.B. ausländische Investoren abschreckt, ist noch umstritten. Es zeichnet sich jedoch eine Tendenz in Richtung auf mehr Zusammenarbeit auch mit diesen Kreisen ab.
Im Laufe der Jahre haben sich die vielfältigen Regeln der Arbeit von ai deutlich verfestigt. Dazu zählen beispielsweise der Verzicht auf Sanktionsforderungen oder politische Einschätzungen, ebenso wie die »own country rule« (ai-Mitglieder kümmern sich nicht um die Menschenrechte im eigenen Land mit Ausnahme von Asyl, wo es prinzipiell um die Menschenrechte im Herkunftsland geht, oder die Abschaffung der Todesstrafe aus den Gesetzen, wo es um ein Grundprinzip geht) und schließlich das Primat der Recherche durch das Internationale Sekretariat in London (IS). Diese zentralistische Führung ist wohl unumgänglich, wenn es darum geht, mit »einer Stimme« zu sprechen. Die damit verbundene zunehmende Bürokratisierung fördert aber nicht die Kreativität, immer seltener erregen die Aktionen größeres Aufsehen (wie z.B. das Anketten an Botschaften). So wird es für das einzelne Mitglied schwer, den Erfolg der Arbeit zu sehen. Selbst wenn Tausende von Faxbotschaften es verhindern, dass ein Gefangener zu Tode gefoltert wird, verhindert haben sie die Folter fast nie, und in einigen Fällen waren die Proteste Anlass für die Polizei, den Gefangenen erst recht internationaler Machenschaften zu verdächtigen. Das hat die Dosierung der Folter eher verstärkt als reduziert. Grundsätzliche Verbesserungen der Menschenrechtslage werden primär in internationalen Gremien, wie den Vereinten Nationen oder durch das Einschreiten von den Mächtigen der Welt erzielt. Aber gegen die Doppelmoral der westlichen Großmächte in puncto Intervention hat auch ai als »reine« Moralinstanz bisher kein Mittel gefunden, und selbst wenn die meisten ai-Berichte auf einer fundierten Recherche beruhen und von Unabhängigkeit und Überparteilichkeit zeugen, bleibt es den betroffenen und ihren verbündeten Staaten überlassen, ob sie den Empfehlungen von ai folgen oder nicht. So darf am Schluß die Frage gestellt werden, ob die Beschränkung von ai auf einige wenige Ziele die Effektivität ihrer Arbeit wirklich erhöht hat. Denn auch im Jahresbericht 1998 (herausgegeben im Juni des Jahres mit Berichten über Menschenrechtsverletzungen aus dem Jahre 1997) wird eine Schreckensbilanz gezogen (wie in all den Jahren zuvor): in 117 Ländern wird gefoltert und in 87 Ländern waren gewaltfreie politische Häftlinge eingesperrt. In 70 Ländern wurden Todesurteile verhängt und in 40 davon vollstreckt. Ob und wie viel an Verstößen gegen die Menschenrechte im Jahre 1997 durch ai verhindert wurde, war dem Bericht leider nicht zu entnehmen.

Helmut Oberdiek lebt in Hamburg und arbeitet u.a. zur Menschenrechtssituation in Türkisch-Kurdistan.